我國是草原大國，草原面積廣大，需要妥善管理。2018年，國家機構改革對草原管理部門進行調整，組建國家林業和草原局(為自然資源部管理的國家局)，以使草原管理體制機制更加順暢。半月談記者調研發現，部分基層地區機構改革后面臨新情況，加之一些草原管理遺留問題懸而未決，致使草原保護仍存在一些盲區。

管理對象沒過來，只劃機構沒劃人

中國林業科學研究院對1949年以來我國草原管理機構設置及優化作了分析研究，指出70多年來國家草原管理行政機構發生了多次調整，大體涉及農業部畜牧業司草原處、全國畜牧總站草業處、農業部草原監理中心、國家林業和草原局草原管理司等部門，部門內部職能機構也進行了多次調整。

2020年，全國人大常委會執法檢查組公布的情況顯示，市、縣級層面獨立設置林草機構的比例分別占68%和47%，這意味著當時全國一半以上的縣級行政區沒有獨立設置林草機構。半月談記者調研了解到，除了林草機構尚不健全，2018年機構改革后，規定草原管理從農業口劃到林業口，但在部分基層地區，一些職能并未及時劃轉。

“所有的國有草場一個沒過來，多數還在農業口;與草有關的科研、科技單位，人員一個都沒過來……”曾在西部某省林業局任職的一位領導干部說。相關說法得到曾在該省農業農村廳下屬草原監理站擔任副站長的一名干部印證：“全省的國有草場，沒有一畝是歸林業的。”

據了解，當地多個成建制的正縣級草場沒有劃到林業局，有的是歸省級農業部門管理，有的則由屬地政府管理。機構改革后，部分地區林業單位“被邊緣化”，出現草原保護相關資源、人才流失的情況。“有一次到一個國有草場調研，發現正式職工不少都走了，請了當地農民看護，專業度明顯下降。”一位受訪的領導干部說。

“改革前，各地都有草原監理機構，到縣級有抓手;改革后，只劃機構沒劃人，原來的草原監理站撤銷了，人員也打散放到其他部門去了。”上述曾任副站長的干部說，改革還將原隸屬農業口的執法機構劃到林業口，但相關工作人員沒有相應轉隸，導致執法力量非常薄弱。

半月談記者走訪調研的西部某地草原

有的地塊“既是林地，又是草地”

根據第三次全國國土調查數據，西部某地共有草地近300萬畝。“在新的數據沒出來之前，還是以這個為準。”負責草原管理的一位處長告訴半月談記者，由于草原資源調查與林地資源調查判定林草面積的技術標準和方法長期不統一，造成林草面積界限不明、重疊統計。

今年，《全國森林草原濕地荒漠化普查工作方案》出臺，要求解決林草濕調查監測植被覆蓋類型與國土調查地類不一致的問題。“當下各地都在將林地、草地、濕地數據與第三次全國國土調查數據對接融合，意味著各方數據要搞到一張圖上，但感覺草地越搞越少。”西部某縣林業局的一名副局長說。

明晰草原產權才能規劃草原的利用形態，避免糾紛。然而當前不少地方草原與林地、濕地、耕地等地類之間有不同程度的地塊重疊、數據交錯問題，“一地多證”的現象依然存在，同一地塊可能擁有草原證、林權證、土地承包經營權證等多個權屬證書，由此產生部門之間管轄權的異議。

“有人既有草地證，又有林地證。遇到土地征收等情況時，他們一般不出示草地證，因為按地價來說，耕地最貴，其次是林地，草地最便宜。”一位林業干部說，草原權屬爭議反映出重地輕草、重林輕草的管理理念，一些老百姓不愿辦草證、自然資源部門確權不接招，不愿多認定基本草原。“耕地、林地占補平衡時往往先犧牲草地。”

一家長期關注林業話題的咨詢公司負責人說，無論是“林地保有量”還是“耕地保有量”，都要站在科學的角度，宜林則林、宜耕則耕，不能為了數據增加保有量。“要尊重歷史、照顧現實，科學、客觀確定土地性質，真正實現一張圖管土地，統籌山水林田湖草沙系統治理。”

林草部門成了“保守部門”?

今年避暑旅游旺季，半月談記者來到一個草原景區發現，自從入選某機構評選的“最美草原”后，這里知名度增加，除了風力發電設施外，不少游客在這里露營、騎馬、自駕。根據景區數據，單日游客數時常在1萬人以上。

但草原景區涉及村居的一位駐村第一書記告訴半月談記者，無節制的人為活動對這片草場生態系統已造成傷害。“聽上年紀的村民說，原來草原的草有齊腰高，現在是低矮的草甸，已經長不起來了。之前做過統計，附近村莊共有8000多頭牛羊，滿山放野馬、拉客宰客的問題突出。”

某地草原旅游管理水平有待提高

曾在西部某省林業局任職的一位領導表示，本地草地旅游管理水平不高、略顯粗放，分級分類管理的能力還不足，“哪些地方、區域是禁止性的，哪些是可以使用或是約束性的，都應該分級分類進行清單化管理”。一名高校草業科學系的特聘教授指出，目前草地利用方式是天然放牧，部分草地被用于發展旅游業，少數草地被征地占用，用于太陽能發電、風力發電等。

部分受訪對象指出，一些地方按捺不住獲取短期利益的沖動，亂挖濫墾、違規占用草地，嚴重威脅草地資源可持續發展。比如某地發現基本草原埋有煤礦后，選擇剝離草皮、用挖機露天挖煤。在申報項目過程中，地方只給領導匯報增加利潤、稅收、就業等利好因素，沒有提及占用基本草原的問題。生態遭到破壞后，從省市到縣鄉，10多名干部被追責問責。

“為保護草地資源，有時候林業部門在大家心目中，就變成一個不支持經濟發展工作的保守部門。”受訪干部表示，如何堅持保護優先、統籌兼顧，提升草原資源合理利用水平還是一個待解的難題。

半月談記者：向定杰 施錢貴