半月談記者 梁曉飛 范世輝 王勁玉 趙鴻宇

基層干部處于政策執行的“最后一公里”，不少工作都需要面對面應對、一事一議解決、因時因地靈活處理。作為基層治理過程中最常見的現象之一，在不違反政策原則前提下的合理變通，也是基層干部自主性、創造性的體現。

隨著基層治理日益規范，過去強調“不管用什么辦法，擺平就是水平”的“任意變通”明顯減少。但面對剛性要求和問責壓力，一些基層干部轉而信奉“上面怎么說，下面怎么做”，不管政策執行是否符合實際，一味照章辦事，從而催生新的形式主義。

“上面怎么說，下面怎么做”

東部某地的一名鄉鎮書記告訴半月談記者，冬季環保嚴查時，上級要求村里“煤改氣”。但一名80多歲的老人說自己不會使用天然氣，也不敢用。干部做了很長時間思想工作，也沒有把老人說通。考慮到老人的安全等問題，基層干部就“特事特辦”搞變通，沒有給他改氣。上級來檢查時，說可以讓村干部錄視頻證明一下，因特殊原因，老人沒有完成“煤改氣”。

“結果錄了視頻也不管事，第二天上面的處分就下來了。”這名鄉鎮書記說，老是這樣，就沒人敢變通了，本來要提拔漲工資了，一個處分啥都沒了，還是照章辦事安全，不管合不合適，讓干啥干啥。

不同于程序化、規范化的窗口服務，政策落實過程并不是簡單地復制執行，會受到很多細小、瑣碎和偶發的事情影響，并且都沒有預案和制度規定，只能靈活應對。然而，為了規避風險和責任，一些基層干部不再變通，甚至不再向上反映實際情況。

由于不做“變通”，一些地方在政策執行中演變出形式主義。半月談記者在中部地區一個山區縣采訪時發現，有的農戶廁所建在遠離房子的半坡上，有的建在公路邊自家開墾的荒地里，荒地還用籬笆圍了起來，看不出平時使用的痕跡。

“這都是上級統一設計的廁改方案，材料用的是彩鋼板，里面空間小，夏天熱冬天冷，有村民不愿用，也有村民長期不在村里住，建起來就閑置了。”當地一名鄉鎮干部說，中央在廁改上投入大量資金，他看著很是心疼。

“哪天摸清底數，哪天統一開工，使用哪種材料補貼多少，中間要拍照留痕多少次，改廁率要達到百分之多少，文件里清清楚楚，只能不折不扣執行，稍有不對就會被問責，哪里有變通的空間？”這名鄉鎮干部說。

變不通，擺不平 王唯巖 作

不敢變通、不會變通、不想變通

半月談記者發現，基層工作細小瑣碎、雜亂無章，事情能否做好依賴干部的自覺性與積極性。變通變少的背后，潛藏著基層干部不敢變通、不會變通、不想變通三種心態。

——過程管控嚴格，擔心被問責。一些基層領導干部表示，現實的壓力并非來自激烈的崗位競爭、繁重的任務或者群眾不理解，而是問責。他們秉持“多做多錯，不做不錯”的理念，寧可不做事，也不愿“背鍋”。

“程序稍有不對可能被問責，工作完不成可能被問責，上級出事了基層還得被問責。”中部地區一位鄉鎮干部直言，現在紅頭文件少了，白紙黑字無落款的文件多了。拿著這些文件去兌現政策、資金，很難；但如果不按上面的規定執行，上級拿來打板子，很好用。

一位長期從事基層信訪工作的鄉鎮干部說，處理完信訪工作后，按規定要和當事人簽訂息訴罷訪承諾書。但現實中，本來已經平息的事情，工作人員找當事人簽字時，很可能再次激化。“這時如果我們變通一下，能夠避免矛盾，卻要自己承擔責任。”

——習慣照章辦事，怯于創新和變通。一方面，上級沒有給基層變通的空間；另一方面，一些基層干部缺乏與老百姓打交道的經驗，不知如何變通。

有干部表示，近年來鄉鎮干部隊伍加速年輕化，一些年輕干部對過去基層干部拉關系、套近乎的那一套嗤之以鼻，認為政策出臺前都經歷過充分調研，面對上級交代的任務就應該不折不扣去執行。一位受訪鄉鎮干部表示，到底哪些問題需要變通，又該如何變通，他們越發疑惑。

——拿不準“合理變通”的邊界。變通具有兩面性，一方面可以使政策規定更好地和基層實際結合，另一方面也為基層提供了灰色空間。在現實中，合理變通的邊界難以界定，不合理的變通很容易按下葫蘆浮起瓢。

北方某省一名鄉鎮書記告訴半月談記者，鎮上有一名老上訪戶，因為土地征收問題已經持續上訪數年，按規定，各級政府都沒有權力去滿足他的訴求。為了解開死結，村干部提出一些變通的辦法，比如拿出一兩個公益性崗位進行安撫，但沒有干部拍板。“這么變通是解決了他的問題，但也可能產生新的問題。”該鄉鎮書記感慨道。

增設反饋渠道，提升治理靈活性

武漢大學社會學院教授呂德文認為，基層變通減少，一方面反映出我國基層治理的規范化程度越來越高，每一項行政事務的規矩都更加完善，基層變通的必要性減少了；另一方面，在強調過程管控的背景下，只要不符合規矩就可能面臨問責，基層變通的積極性明顯減弱。

受訪專家和基層干部建議，在嚴監督的前提下，鼓勵干部把工作當成事業來做，賦予基層干部更多自主性，通過增設政策反饋渠道、落實容錯機制等措施，讓想干事的干部心無旁騖地開展工作。

一是深入整治形式主義，減少不必要的過程管理。不少鄉鎮干部說，在和群眾打交道的時候，很難時時按上級要求一五一十地去做，應減少不必要的過程管控，比如某件事必須專題研究幾次、必須去群眾家多少次且要拍照留痕等。

二是增設匿名反饋渠道，更好傾聽基層聲音。每一項政策的出臺都需要深入調查研究，聽取各方意見。再好的政策在執行過程中都會遇到一些意外情況，但如果直接反映問題，可能被上級領導誤認為基層有畏難情緒，進而影響個人發展。匿名反饋能幫助上級更真實了解基層的實際情況。

三是對變通行為做出合理區分，完善容錯機制。通過列出容錯免責的正負面清單，建立容錯免責認定專家庫，重視群眾評價，進一步激勵干部擔當作為。